编辑实务│我国全民阅读立法的局限及其优化
发布时间:12/6/2018 10:51:50 AM 浏览次数:2063
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摘 要 全民阅读立法是我国正在开展的一项重要文化立法活动,有利于保障民众阅读权利、提升社会文明程度和增强国家文化软实力。但我国全民阅读立法尚存在立法目的不完整、立法调整事项重点不清以及立法格局失衡等问题,影响全民阅读立法的品质,制约全民阅读的开展。对此,一是要厘清我国全民阅读立法的目的,确立“公民-社会-国家”复合的立法目的结构。二是要在全民阅读立法时着重处理好全民阅读和重点人群阅读、软性倡导和强制推进、单行立法和其他法律配套、政府主导和社会参与、全过程保障和重点环节保障、线上阅读和线下阅读等6对关系。三是要建立由人大主导和政府配合的全民阅读立法格局,提升全民阅读立法的层次性和匹配度。
关键词 全民阅读;全民阅读立法;文化立法;立法优化

1 全民阅读立法优化问题的提出

  在我国,全民阅读立法的呼声由来已久,但其真正成为一个社会性话题却是在2013年之后。2013年,国务院公布的年度立法工作计划明确将《全民阅读条例》列入其中的“研究项目”,这被普遍认为是我国全民阅读立法实践的开端。自此,社会上关于全民阅读立法的讨论明显升温,学界关于这一问题的研讨日益增多①,部分地区就全民阅读开展的地方性立法活动,更是对该问题的生动诠释。
  ①全民阅读立法是我国正在开展的一项重要文化立法活动,有利于保障民众阅读权利、提升社会文明程度和增强国家文化软实力。但我国全民阅读立法尚存在立法目的不完整、立法调整事项重点不清以及立法格局失衡等问题,影响全民阅读立法的品质,制约全民阅读的开展。
  目前,经过前期两轮的征求意见,《全民阅读促进条例(草案)》已经提交相关部门审议。这也意味着,我国关于全民阅读的国家立法指日可待。鉴于国家立法对地方立法的引领作用,《全民阅读促进条例(草案)》通过后必将带动全民阅读地方性立法的发展。但就《全民阅读促进条例(草案)》以及现有的少数地方性立法来看,它们都还存在一些问题,且在不同层面上影响着全民阅读立法的品质,制约着全民阅读的开展。对此,需要从理论上明确这些问题的属性并探讨相应的优化之策。

2 我国现有全民阅读立法的问题透视

  全民阅读立法属于阅读议题上的立法活动,体现了立法者对全民阅读工作的重视,引发了学界对该问题的研究。有学者对国外阅读领域立法分类进行了研究,认为国外阅读领域立法包括促进全民阅读的综合性法律、促进儿童阅读的专门性法律、关于阅读设施建设的行业性法律以及关于阅读产品生产的行业性法律。[1]有学者对美国青少年阅读立法进行了专门研究,认为“规制型”立法模式、与教育法相混合保障阅读权利、确立“强调公平”与“重视绩效责任”两个主旨等立法形式与内容均可以为我国阅读立法所参考与借鉴。[2]也有学者对日本、韩国的全民阅读立法经验进行了探讨,认为全民阅读立法应注重阅读目的与理念的更新、将全民阅读上升到国家战略高度、寻求基础教育与少儿阅读之间的平衡以及履行图书馆与出版界的使命等。[3]
  在对我国全民阅读及立法问题的揭示上,有学者认为我国全民阅读的困境包括意识困境、时间困境以及思维困境3个方面;[4]有学者则认为我国全民阅读立法存在忽视移动终端、重点群体覆盖范围不全以及保障力度不足等问题。[5]
  笔者认为,除了这几类问题之外,我国现有的全民阅读立法还存在以下值得关注的共性问题。
  2.1 立法目的不完整
  “立法目的,是立法者通过制定法律文本,意图有效地调控社会关系的内在动机,它既是法律创制也是法律实施的内在动因。”[6]立法目的是一部法律的灵魂,对立法活动具有指引、定向和评价的作用。因此,一项立法活动的开展,首先需要明确其立法目的。根据立法实践,我国关于立法目的的条款通常位于法律文本的第一条,一般以“为了……”或者“为……”作为标示。我国现有的全民阅读立法(包括有权机关拟定的立法草案)在立法目的的表述上并不一致,有的把“保障市民阅读权利”和“提高市民文明素质”作为立法目的,有的把“推动学习型社会建设”“提高社会文明程度”以及“丰富人民群众精神文化生活”作为立法目的,还有的将“坚定文化自信”“提高城市创新能力”等确立为立法目的(见表1)。


  

立法目的表述上的不统一,充分反映了立法者在全民阅读立法目的理解上的差异。根据现有的立法目的条款,我国全民阅读立法的立法目的可以概括为以下两种形式。
  2.1.1 公民单一维度的立法目的
  公民单一维度的立法目的一般表现为,只将维护公民阅读权利或者提升公民素养作为全民阅读立法的目的。《深圳经济特区全民阅读促进条例》是这方面的典型代表。该条例第一条明确把“保障市民阅读权利”和“提高市民文明素质”确立为该市全民阅读立法的目的。
  2.1.2 公民和社会双重维度的立法目的
  公民和社会双重维度的立法目的是指,全民阅读立法在目的上既包括保障公民阅读权利或提升公民素养,也包括促进社会文明。我国现有的大多数全民阅读立法在立法目的的表述上都采用这种形式。例如,《全民阅读促进条例(草案)》规定的“提高社会文明程度”、《吉林省全民阅读促进条例》规定的“推动社会文明进步”以及《烟台市全民阅读促进条例(草案)》规定的“提高城市创新能力”等都属于这方面的内容。
  与公民单一维度的立法目的相比,公民和社会双重维度的立法目的更能契合我国全民阅读立法的精神实质。全民阅读立法当然可以保障公民阅读权利、提升公民文明素养,但全民阅读立法的终极目标显然在于“全民”而不在于单个的公民。全民阅读目标的实现虽然要落实在个体公民之上,但其本身是具有鲜明社会维度的,体现了强烈的社会价值导向。诚然如此,公民和社会双重维度的立法目的也仍然不能完整地诠释我国开展全民阅读立法的目的,它遗漏了国家这个极为重要的全民阅读立法目的维度。
  2.2 立法调整事项的重点不清
  立法调整事项的重点不清是我国现有全民阅读立法存在的最突出的问题,主要表现为立法未能就全民阅读立法应着重处理的几对关系作出有针对性的安排。全民阅读的开展涉及众多事项,全民阅读立法需要就其中的重点内容进行特别的调整。从主体上看,全民阅读工作虽着眼于全体民众,但其立足点往往是其中的重点群体;从机制上看,全民阅读的实现主要依赖于软性倡导,但强制手段仍有适用的空间;从途径上看,全民阅读立法既要制定单行法,也要对相关立法进行修订;从方式上看,全民阅读既要确立以公益性和事业化为主导的供给形式,也可以探索产业化的供给形式;从过程上看,全民阅读立法既要涵盖阅读促进的各个环节,也要突出重点和薄弱环节。此外,随着移动互联网技术的发展,全民阅读立法还要协调好线上阅读和线下阅读的关系。
  以上内容,均是我国全民阅读立法应重点考量的问题,但它们在现有的全民阅读立法中还未得到充分体现,有必要进一步强化。
  2.3 立法格局失衡
  我国现有的全民阅读立法,包括国家和地方两个层面。国家层面上的全民阅读立法由国务院负责,在性质上是行政法规;地方层面上的全民阅读立法由地方人大负责,其性质是地方性法规。由于行政法规的效力高于地方性法规,国家层面上的全民阅读立法采用行政法规,也能够契合国家立法高于和引领地方立法的意图。既然都是对全民阅读开展的立法活动,国家和地方层面上的全民阅读立法在立法主体上就应有基本的一致性。同时,就全民阅读进行立法,本身即体现了国家和地方对全民阅读的高度重视。因此,国家和地方层面上的全民阅读立法都更宜采用较高位阶的法律形式。根据我国《宪法》和《立法法》确立的立法体制,国家层面上的立法包括宪法、法律、行政法规以及部门规章,地方层面上的立法包括地方性法规、自治条例、单行条例以及地方政府规章。我国国家层面上的全民阅读立法采用的是行政法规这一中间位次的法律形式,地方层面上的全民阅读立法采用的则是最高层次的法律形式,这是我国全民阅读立法格局失衡的一种表现。

3 我国全民阅读立法的优化对策

  笔者在上文分析了我国现有全民阅读立法存在的不足,主要包括立法目的不完整、立法调整事项重点不清以及立法格局失衡3个方面,这就要求有针对性地加以优化。
  3.1 确立“公民—社会—国家”复合的立法目的结构
  除了个别全民阅读立法之外,我国现有的大多数全民阅读立法都明确了全民阅读在保障公民阅读权利、提升公民素养以及促进社会文明方面的作用,但未能揭示全民阅读对国家的重大意义。因此,在我国全民阅读的立法目的中,应加入国家维度,确立“公民-社会-国家”复合的立法目的结构。
  全民阅读立法本质上是一项文化立法活动,而文化本身具有鲜明的国家属性,这是由现代国家的民族国家特征决定的。“民族国家是欧洲国家形态演进的产物,但它出现以后就迅速成为一种具有典型性和示范性的国家形态,成为其他国家发展和演变过程中的目标形态,逐步扩大到全世界,成为具有世界意义的国家形态。”[7]民族不仅有政治性和经济性,更有文化性。对于民族的文化性,美国社会学家曼纽尔·卡斯特曾作出过深刻阐述。他认为,民族就是通过共同的历史和政治规划,在人们头脑和集体记忆当中建构起来的文化共同体。[8]所以,维护和发展本国的文化是民族国家内在的一种使命。在全球化时代,民族国家的这种文化属性非但不会被削弱,反而将得到强化。
  全民阅读立法是通过国家立法权力的运用来促进全民阅读的开展,带有明显的国家建构色彩。从目的上看,全民阅读立法当然包括对公民阅读权利的保障和对社会文明的推动,但提升国家文化软实力以及增强民众对国家文化的认同也是全民阅读立法的重要价值目标。习近平总书记之所以要在中国特色社会主义“三个自信”谱系中特别加入“文化自信”,是因为“文化自信,是更基础、更广泛、更深厚的自信”。文化自信从何处来?它的一个重要培育途径就是全民阅读。通过阅读,民众可深刻感知中华民族悠久的历史传统以及国家在政治、经济、科技等各个方面上的发展成就。文化自信就孕育在这种不间断的阅读之中。
  3.2 处理好全民阅读立法中的6对关系
  调整事项的重点不清,是我国现有全民阅读立法存在的一大问题。为此,需要着重处理好全民阅读立法中的重要关系。有学者将我国全民阅读立法应处理好的关系概括为阅读与出版、阅读与书店、阅读与设施、阅读与学校、传统与现代、当前与长远以及宏观与微观等10个方面。[9]这一归纳虽较为全面,但多属泛泛而谈,对部分关键内容也有所遗漏。笔者认为,我国全民阅读立法应着重处理好以下6对关系。
  3.2.1 全民阅读与重点人群阅读之间的关系
  全民阅读立法,顾名思义是针对所有民众的。国家层面上的全民阅读立法,针对的是国内的全体民众;地方层面上的全民阅读立法,针对的则是地方行政区划内的全体民众。但不同社会群体在全民阅读立法中的地位是不完全一致的。对有的社会群体而言,阅读仅仅是他们的一项权利,不能成为一种义务;但对有的社会群体来说,阅读既是他们在法律上享有的一项权利,也可能上升为法律上的一种义务。这就需要政府在推进全民阅读立法时处理好全民阅读与重点群体阅读之间的关系。这里的重点群体主要包括:
  3.2.1.1 国家公务员
  阅读不仅仅是国家公务员享有的一项权利,也是他们必须履行的一种义务。一方面,国家公务员掌握着国家公共权力,在国家各项事业发展中理应发挥模范表率作用,在全民阅读开展过程中,应当身先士卒,发挥引领和示范作用。另一方面,阅读还是提升国家公务员知识层次、改善知识结构进而提升依法履职能力的必备条件。党的十八大以来,习近平总书记之所以多次在公开场合强调官员读书修身的重要性,也正是基于国家公务员特殊的公职身份。
  3.2.1.2 高等院校学生
  从教育发展的规律来看,每一个教育阶段的学生均应完成一定的阅读任务。由于各种因素的影响,除大学生以外,其他各教育阶段的学生均面临着繁重的学习压力,而学业挑战度不高、学习动力和专业志趣不强以及毕业门槛偏低,则是我国高校广泛存在的一种现象。为此,应积极推进在校大学生阅读任务的量化工程,充分发挥阅读在高校人才培养过程中的重要作用。2018年6月,教育部专门强调,要对高校学生合理“增负”,切实提高高校人才培养质量。[10]对高校学生合理“增负”的一个重要途径就是大力推进高校学生阅读任务的量化工程。
  3.2.2 软性倡导和强制推进的关系
  全民阅读立法,体现了国家推动全民阅读的鲜明意志,但这并不意味着一定要通过强制手段来促进全民阅读。早在2013年国务院提出全民阅读立法时,就有不少人就全民阅读是否会借助强制手段来实施表达过疑惑。有学者认为,全民阅读立法的开展唯有秉持“重构公域,不涉私域”的原则,才可守住法律的边界、消解公众的抵触情绪。[11]也有学者认为,通过立法来强制公民读书,非但没有必要,反而会造成逆反效果。[12] 不过从现有的规定来看,我国全民阅读立法大多属于软法性条款,全民阅读的促进手段主要是软性倡导。
  但强制性手段在全民阅读促进过程中仍有一定的适用空间。除了《深圳经济特区全民阅读促进条例》没有明确的法律责任条款之外,上文列举的其他几部立法均含有明确的法律责任条款。这些责任条款,就是一种强制性的手段。同时,我国全民阅读立法也有必要针对特殊群体创设一些带有强制性的法律条款。笔者在上文中已经指出,国家公务员、高等院校学生都是我国全民阅读实施过程中的重点群体,可以考虑为他们设定一些硬性的阅读任务。具体来说,国家公务员的阅读义务,可以在公务员培训的课程体系中设置阅读及公开汇报环节,并作为结业的一个基本条件。高等院校学生的阅读义务,则可以考虑在培养方案中增加阅读这一环节,并通过公开汇报、考试考核等形式加以保障,即只有在阅读环节上达到相应的考核要求,高等院校学生才能够获得毕业的资格。
  3.2.3 单行立法与其他法律配套的关系
  目前,我国国家和地方层面上的全民阅读立法,都采取的是单行的立法形式,这体现了立法者对全民阅读工作的重视。但全民阅读工作的有效开展,仅靠一部单行的全民阅读立法是不够的。与纯粹的个人阅读不同,全民阅读的实现依赖于大量资源和条件的支撑,如经费投入、阅读设施建设、人员配置以及评价考核等。因此,为了保障全民阅读工作的有效性,既要制定全民阅读的单行法,还应有支撑单行法的配套性法律规范。主要包括:
  (1)出台《公共图书馆法》的实施细则。公共图书馆是促进全民阅读不可或缺的基础设施。2017年制定的《公共图书馆法》有利于发挥公共图书馆在全民阅读中的作用,但该法的部分内容也存在操作性不强等问题。例如,根据该法第四条第一款的规定,县级以上人民政府应当将公共图书馆所需经费列入本级政府预算,但它显然没有顾及我国地方发展水平的巨大差异。对于财政资源充足的县市而言,发展公共图书馆事业所需的经费自然不难解决,但对于那些财政资源不足的县市而言,却可能是一个问题。这就需要建立中央和省财政的转移支付制度,夯实基层政府发展公共图书馆事业的财力。此外,公共图书馆事业发展可以吸收社会资源,但该法并未作出系统规定。就这些问题出台《公共图书馆法》的实施细则,有利于更好地发挥公共图书馆在促进全民阅读中的重要作用。
  (2)修订《公务员法》和《高等教育法》,或出台相关的实施细则。国家公务员和高等院校学生是我国全民阅读实施中的两个重点群体。为此,需要对《公务员法》和《高等教育法》作出修改,或者出台相关的实施细则。例如,《公务员法》第十二条就我国公务员应当履行的义务进行了系统规定,但没有关于公务员阅读方面的内容,甚至没有关于公务员提升自身文化修养等方面的规定。因此,应该在公务员义务条款中增加阅读的要求,并在《公务员法》“奖励”和“惩戒”的内容中作出配套规定。同理,我国《高等教育法》也需要作出相应的修改,以明确高等院校学生的阅读义务。
  另外,我国《义务教育法》《教育法》以及《学位条例》等法律法规也需要作相应的修改,以对全民阅读作出倡导或强制性的要求。
  3.2.4 政府主导和社会参与的关系
  我国现有的全民阅读立法确立了政府主导的全民阅读促进原则,如将全民阅读纳入国民经济和社会发展规划,将全民阅读所需经费纳入本级政府预算等。由政府来主导全民阅读工作,有利于保障全民阅读的公益性,但这并不意味着全民阅读的促进不能引入社会参与的方式。实际上,我国现有的全民阅读立法在确立政府主导的同时,也规定了社会参与的原则。立法已经明确的全民阅读社会参与形式包括捐赠、赞助、志愿服务、阅读资源交换等。
  除此之外,社会参与全民阅读工作的形式并不限于这几种,市场化的途径也是社会参与的一种重要形式。由政府主导全民阅读工作,固然有利于保障全民阅读应有的公益性,但其不足以回应民众日益多元化的阅读需求。借助于市场的力量,一方面可以弥补政府在促进全民阅读中的不足,有效回应民众多元化的阅读需求;另一方面也可以为市场主体创造经济效益,拉动国民经济发展。不过需要特别强调的是,用市场化途径来促进全民阅读实施,不能忽视全民阅读工作的公益性,更不能任意放大该机制的经济属性。在促进全民阅读的实施过程中,虽然可以借助于市场化的手段,发挥全民阅读的经济效益,但它只能是补充性和附带性的,不能干扰了全民阅读本身的公益性。
  3.2.5 全过程保障与重点环节保障的关系
  “全民阅读”虽然只是一个目标性的短语,但其实施起来却是一项庞大的系统工程,涉及出版物的选题策划、出版、发行以及文化执法检查等各个环节,全民阅读立法应覆盖这些环节,才能形成促进全民阅读的合力。这就需要立法者在进行全民阅读立法时,必须就上述各环节拟定有针对性的条款,避免法律在调整上出现空白。同时,还应重点保障关键环节和薄弱环节。
  在以上诸环节中,出版物的选题策划和文化执法检查是我国全民阅读工作中的薄弱环节,也是我国全民阅读立法应重点强化的环节。一是要积极做好出版物的选题策划,大力开展专题性选题策划,重点推出一批党史、国史、民族文化、法治、前沿科技等方面的作品。二是要解决我国文化执法资源稀缺和文化管理体制不完善等问题,强化阅读文化领域的监督检查。一方面,要充实人员和资金等执法资源的配备,改善我国文化执法过程中人员和资金不足的窘境;另一方面,要解决体制机制混乱、管理职能交叉等文化管理体制机制问题,建立大文化的执法机构及机制,优化文化执法效果。
  3.2.6 线上阅读和线下阅读协同推进的关系
  随着移动互联网技术的发展,以网络为载体的各种线上阅读活动方兴未艾,大有超越传统线下阅读形式并取代其主流地位的趋势。所以,我国现有全民阅读立法中几乎都有关于线上阅读的内容。如《全民阅读促进条例(征求意见稿)》第七条规定要促进阅读的新技术、新载体、新设施的开发与应用,第十四条明确了广播电台、电视台、互联网信息服务提供者以及通信运营商在全民阅读活动中的义务,如开辟专栏、推介优秀读物、普及阅读知识等。
  线上阅读虽然契合当下的阅读趋势,也可能成为一种主流的阅读形式,但传统的线下阅读仍然有其独立存在的价值。一方面,对于阅读者来说,线下阅读依然是一种最富有阅读体验的阅读形式;另一方面,线下阅读也是不同社会群体之间可以共享的一种阅读形式,对阅读者的年龄、文化教育程度没有过多的限定性要求。对于未成年人等部分阅读者来说,线下阅读还应成为他们主要的一种阅读形式,这既能培养他们良好的阅读习惯,也有利于其身心健康。因此,我国现有的全民阅读立法在规定推进线上阅读的同时,也鼓励和支持线下阅读,包括对实体书店、书报亭等的扶持。在网络时代,如何保持线上阅读和线下阅读的协调发展是我国全民阅读立法必须处理好的一个问题。
  3.3 建立人大主导和政府配合的全民阅读立法格局
  我国现有的几部地方全民阅读立法已经属于地方层面上的最高立法形式,不具有进一步抬升立法层面的空间。这就有必要将国家层面上的全民阅读立法由行政法规提升至法律,从而建立由人大主导的全民阅读立法格局。
  在国家层面上建立由人大主导的全民阅读立法格局,既能够彰显促进全民阅读的国家意志,也更加贴近全民阅读立法的性质。全民阅读立法在本质上属于文化立法,而文化立法既是对作为公民基本权利的文化人权的保障[13],也涉及国家文化主权的捍卫问题。[14]文化立法更宜由立法机关来制定,尤其是框架性的文化立法活动。有学者已经指出了我国文化立法层次不高的问题。“文化立法层次不高使得各部门、各地方在立法时经常出现自说自话的现象,上位法的缺位导致下位法的制定处于无序或混乱状态,最终导致规则内容的不统一,甚至相互矛盾,立法的权威性和规则的稳定性受到严重冲击。”[15]因此,我国全民阅读立法应建立人大主导、政府配合的立法格局。这主要包括:
  (1)国家层面上的全民阅读立法,应尽可能由全国人大及其常委会来制定。鉴于《全民阅读促进条例(草案)》已经进入行政法规的立法程序,为了减少立法资源不必要的浪费,我国国家层面上的全民阅读立法可以暂由国务院来制定。在该条例颁布实施之后,全国人大及其常委会可以根据条例的实施情况适时启动效力位阶更高的全民阅读立法程序。国务院可以根据全国人大及其常委会制定的全民阅读立法,制定执行性的行政法规或实施细则。
  (2)地方层面上的全民阅读立法,应借鉴现有的立法经验,继续坚持全民阅读立法首先由地方人大及其常委会制定的思路。地方政府可以根据国家层面上的立法和本级人大及其常委会的立法,就全民阅读制定执行性的地方政府规章或实施细则。

4 结  语

  全民阅读立法,是保障公民阅读权利、提升社会文明程度以及增强国家文化软实力的必然选择。立法活动,有其自身应当遵循的基本规律,在满足最基本的客观条件以外,还必须就立法目的、立法原则、立法重点、立法形式、立法体系等立法价值及技术问题作出安排。我国全民阅读立法在立法目的、立法重点以及立法体系等方面均存在进一步优化的空间。全民阅读立法只是促进全民阅读的一种途径,不能完全替代其他保障措施在促进全民阅读过程中的积极作用。在立法之外,还应重点强化家庭、学校以及社会的文化氛围建设,为全民阅读创造良好的支撑环境。
参 考 文 献
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来源:https://mp.weixin.qq.com/s/4fSiT2t9jb0INFb2c-rMig


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